Verbraucherschutz oder Vermarktung einheimischer Crapware?

Was hat es mit dem neuen russischen Gesetz auf sich, wonach auf IT-Geräten heimische Software installiert werden muss? Wer ist betroffen, worum geht es genau? Alle Antworten in diesem Überblicks-Artikel.

Von Taras Derkatsch, Ph.D., Senior Associate und Ilya Titov, LL.M., Associate, BEITEN BURKHARDT Moskau

Vorgeschichte

Die Verbreitung von Anwendungen unter Nutzern durch Vorinstallation (d. h. eine Anwendung ist auf dem Gerät, das ein Nutzer kauft, bereits installiert) auf Smartphones und anderen mobilen Geräten ist nach Ansicht des Föderalen Antimonopoldienstes (FAS) eine der effektivsten Methoden, um solche Anwendungen unter Verbrauchern bekanntzumachen.[1] Mehr als 80 % der Verbraucher wollen keine Anwendungen mehr installieren, wenn auf einem Gerät bereits gleichartige Anwendungen vorinstalliert sind.[2]

Allerdings wird solche Software ohne Zustimmung der Endverbraucher installiert und verbraucht häufig Ressourcen des Systems, selbst wenn sie nicht genutzt wird, weshalb sie häufig als Crapware – also unerwünschte Software – bezeichnet wird.

Die Regierung hat in der Road Map zur Entwicklung des Wettbewerbs für 2018-2020[3] auf die Notwendigkeit hingewiesen, Gesetze zu folgenden Fragen auszuarbeiten:

• Möglichkeit der Vorinstallation einheimischer Anwendungen auf Smartphones und sonstigen Nutzergeräten sowie
• Möglichkeit der Löschung solcher vorinstallierten Anwendungen, mit Ausnahme von Dienstprogrammen, durch den Nutzer selbst.

Mit dem Problem der Vorinstallation von mobilen Anwendungen befasste sich auch eine am 25. Januar 2019 vom FAS vorgestellte (und anschließend überarbeitete) Konzeption.[4] Ausgangspunkt dieser Konzeption waren nach Angaben des FAS die Schwierigkeiten russischer Entwickler, Möglichkeiten zur Vorinstallation ihrer Anwendungen auf Geräten zu erhalten, die auf dem globalen Markt vertrieben werden. Dies führe u.a. auch zu einer Beschränkung des Wettbewerbs.[5]

Inhalt der Änderungen

Das Verbraucherschutzgesetz wird ab dem 1. Juli 2020 durch eine neue Vorschrift ergänzt: Beim Verkauf einzelner Kategorien technisch anspruchsvoller Produkte mit vorinstallierter Software muss dem Verbraucher die Möglichkeit eingeräumt werden, diese Produkte mit einer vorinstallierten russischen Software zu verwenden.

Die wörtliche Auslegung der neuen Gesetzesbestimmung ergibt, dass:

• russische Software lediglich auf bestimmten Kategorien technisch anspruchsvoller Geräte zu installieren ist;[6]
• russische Software nur dann zu installieren ist, wenn die Geräte über eine vorinstallierte (ausländische oder russische) Software verfügen, die nicht in einem von der Regierung zu bestätigenden Verzeichnis gelistet ist.

Welche Geräte sind betroffen?

Das Gesetz enthält keine klar definierte Liste von Geräten, auf denen russische Software vorinstalliert werden muss. Dieses Verzeichnis muss die russische Regierung erst noch erstellen.

Die Verfasser des Gesetzes haben jedoch klargestellt, dass es in erster Linie um Smartphones, Computer und Smart-TVs, also überwiegend um Geräte geht, über die verschiedene digitale Dienstleistungen in Anspruch genommen werden können. “Risikobehaftet” sind somit folgende Kategorien technisch anspruchsvoller Produkte:[7]

• Smartphones
• Computer und Notebooks
• Satellitenfernseh-Sets und Spielekonsolen
• Fernsehgeräte sowie
• Smartwatches

Wen betrifft die neue Vorschrift?

Das Gesetz schreibt nicht vor, wer für die Installation der russischen Software verantwortlich ist. Bei der Erörterung des Gesetzesentwurfs in der Staatsduma wurde jedoch angeführt, dass die Installation einheimischer Anwendungen sowohl bei der Herstellung als auch beim Verkauf erfolgen könne. Dabei wurde darauf hingewiesen, dass einige Unternehmen, wie etwa Huawei, dies bereits jetzt tun.

Verzeichnis vorinstallierter Software

Das Gesetz verpflichtet die Regierung, ein spezielles Verfahren zur Erstellung und Führung eines Verzeichnisses russischer Anwendungen für EDV-Anlagen, die vorzuinstallieren sind, sowie ein Verfahren zur Vorinstallation auszuarbeiten.

Bei der Erörterung des Gesetzesentwurfs in der ersten Lesung hieß es, dass es vor allem um die Anwendung “Gosuslugi” gehe, die derzeit von über 100 Mio. russischen Bürgern genutzt wird.[8]

Tatsächlich kann es sich aber um weitaus mehr russische Anwendungen handeln. So wurden bei der Ausarbeitung der Konzeption zur Vorinstallation von Anwendungen des FAS[9] folgende vier Kategorien von Software festgelegt, die vorinstalliert werden müssen:

• Browser
• Antivirus-Software
• Karten, Navigationssysteme
• Messenger-Programme.

Verzeichnis russischer Software

Die Frage, wann eine Software als russisch gilt, ist derzeit weder im Gesetz noch in Durchführungsverordnungen geregelt.

Allerdings gibt es in Russland bereits ein Einheitliches Register russischer Software für EDV-Anwendungen und Datenbanken, in dem derzeit über 6.000 Anwendungen aufgeführt sind.[10] Dieses Register diente bis jetzt dazu, das Verbot von Software ausländischer Herkunft im Rahmen der staatlichen und kommunalen Vergabe durchzusetzen.[11]

Es ist anzunehmen, dass es Softwareanwendungen aus diesem Register sein werden, die auf den im Gesetz erwähnten technisch anspruchsvollen Geräten vorinstalliert werden müssen.

Das Register enthält bereits folgende russische Anwendungen: das automatisierte Informationssystem “Gosuslugi”,[12] verschiedene Anwendungen von Kaspersky Lab,[13] Betriebssysteme[14] u. ä.

Rechtsprechung zur Vorinstallation von Software

Bereits vor Verabschiedung des Gesetzes untersuchten russische Gerichte die Frage einer Vorinstallation von Software, insbesondere in einem Verfahren von Google gegen den FAS.

Die Unternehmen Google Inc. und Google Ireland Limited stellten ihren Vertragspartnern (Herstellern von mobilen Android-Geräten) zur Vorinstallation auf ihren Geräten den Anwendungs-Shop Google Play zur Verfügung.

Dabei musste standardmäßig zusammen mit Google Play und anderen Anwendungen zwingend auch die Google-Suchmaschine vorinstalliert werden. Diese Anwendungen sollten sich außerdem auf den Bildschirmen der mobilen Geräte an genau festgelegten Orten befinden. Gleichzeitig verbot Google die Installation von Anwendungen anderer Hersteller auf den mobilen Geräten.

Der FAS kam zu dem Schluss, dass dieses Vorgehen von Google einen Verstoß gegen Art. 10 Ziff. 1 des Verbraucherschutzgesetzes[15] darstelle. Er forderte die Google-Unternehmen offiziell auf, diesen Kartellrechtsverstoß zu beseitigen. Google wandte sich daraufhin an das Gericht;[16] beim Föderalen Arbitragegericht beantragte das Unternehmen, die Gesetzwidrigkeit der Anordnung festzustellen.

Das Gericht war allerdings der Ansicht, dass Google eine dominierende Stellung auf dem Markt für vorinstallierte Anwendungs-Shops für Android-Betriebssysteme habe. Es merkte an, dass in den Verträgen mit den Herstellern unerlaubte  Bedingungen enthalten seien; außerdem habe es verbotene Handlungen in Bezug auf Wettbewerber gegeben. In einigen Verträgen sei sogar angegeben, für welche konkreten Wettbewerber Verbote und Beschränkungen zur Installation von Anwendungen gelten.

Der FAS wies in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die Hersteller keine Entsprechungen von Anwendungen kaufen würden, die beim Erwerb des Anwendungs-Shops Google Play bereits im Paket enthalten seien.

Das Gericht führte aus, dass die Verbraucher zwar das vorinstallierte Suchsystem gegen ein anderes austauschen könnten. Dies bedeute aber nicht, dass nicht zunächst die Rechte von Wettbewerbern verletzt werden, die gleichartige Systeme verkaufen.

Nach Auswertung der Vertragsbedingungen kam das Gericht zu dem Schluss, dass durch diese Vereinbarungen sowohl Fragen der Lizenzierung als auch Fragen der Lieferung, Verbreitung und der Einführung eines Produkts unter bestimmten beschränkenden Bedingungen im Hinblick auf die Verbreitung geregelt werden. Da es sich mithin um gemischte Verträge handele, müssten die Bedingungen, die keine Lizenzbedingungen sind, den kartellrechtlichen Anforderungen entsprechen.

Im Ergebnis wies das Gericht die Forderungen von Google zurück. Google schloss daraufhin mit dem FAS einen Vergleich, auf dessen Grundlage das Ordnungswidrigkeitenverfahren gegen das Unternehmen eingestellt wurde.[17]

Im Vergleich verzichtete Google darauf, Exklusivität seiner Anwendungen auf Android-Geräten in Russland zu verlangen. Google verpflichtete sich zudem, die Vorinstallation beliebiger Suchmaschinen und Anwendungen von Wettbewerbern nicht zu beschränken und nicht mehr die Vorinstallation der Google-Suchmaschine als einziger Suchmaschine zu fordern. Für bereits in Russland im Verkehr befindliche Geräte verpflichtete sich Google, ein “Auswahlfenster” zu entwickeln, das den Nutzern die Möglichkeit eröffnet, eine andere Suchmaschine standardmäßig festzulegen.[18]

Zwischen den Zeilen lesen

Nicht außer Acht zu lassen ist im Zusammenhang mit der Vorinstallation russischer Software die Binding Operational Direktive 17-01 des US-Heimatschutzministeriums.[19] Danach gewähren die Virenschutzprogramme und Lösungen von Kaspersky Lab einen breiten Zugriff auf Dateien und genießen höhere Privilegien auf Computern, auf denen diese Produkte installiert sind. Das amerikanische Ministerium äußerte sich besorgt über Verbindungen einiger Mitarbeiter von Kaspersky Lab zu den russischen Geheimdiensten und die potentielle Möglichkeit der russischen Regierung, direkt oder mit Hilfe von Kaspersky Lab durch dessen Produkte Zugriff auf geheime Informationen zu erhalten.

Gegenwärtig wird in Russland außerdem das Föderale Projekt “Informationssicherheit”[20] umgesetzt. Danach soll zur Sicherung der nationalen Sicherheit bis zum 31. August 2020 u.a. die Vorinstallation einheimischer Virenschutzprogramme auf allen PCs, die in die Russische Föderation eingeführt oder dort hergestellt werden, gesetzlich sichergestellt werden.

Das neue Gesetz selbst enthält allerdings keine Bestimmungen, die der russischen Regierung oder den Geheimdiensten zusätzliche Befugnisse einräumen, durch die sie Zugriff auf Informationen aus technisch anspruchsvollen Geräten erhalten, auf denen russische Software vorinstalliert ist.

Haftung

Zusammen mit der Änderung des Verbraucherschutzgesetzes wurden entsprechende Änderungen von Artikel 14.8 des Gesetzbuches über administrative Rechtsverletzungen in die Staatsduma eingebracht.[21]

Der Gesetzesentwurf sieht für den Verkauf einzelner Arten technisch anspruchsvoller Geräte ohne vorinstallierte russische Software als Ordnungswidrigkeiten ein Bußgeld vor. Es beträgt:

• 30.000 bis 50.000 Rubel für Führungskräfte,
• 50.000 bis 200.000 Rubel für juristische Personen.

Allerdings ist im Gesetz nicht festgelegt, wer dem Verbraucher die Möglichkeit einräumen muss, vorinstallierte russische Programme zu nutzen – der Hersteller und (oder) der Verkäufer dieser Geräte.

Obwohl die Rechtsabteilung der Staatsduma bei der Erörterung des entsprechenden Gesetzesentwurfs darauf hinwies, dass diese Unbestimmtheit beseitigt werden müsse,[22] wurden keine entsprechenden Regelungen in das Gesetz aufgenommen.

Es ist davon auszugehen, dass die Haftungssubjekte von der Regierung in der entsprechenden Regelung zur Vorinstallation einheimischer Software bestimmt werden. Diese ist aber bisher noch nicht verabschiedet worden.

[1] https://fas.gov.ru/news/26844.

[2] http://ratek.org/wp-content/uploads/2019/01/FAS-o-koncepcii-mob-prilozhenijj.pdf.

[3] Abschnitt VII Punkt 6 und 7 des Maßnahmenplans (“Road Map”) zur Entwicklung des Wettbewerbs in Wirtschaftszweigen der Russischen Föderation und zum Übergang einzelner Bereiche natürlicher Monopole vom Zustand des natürlichen Monopols in den Zustand eines Wettbewerbsmarktes für 2018-2020, bestätigt durch die Verfügung der Regierung der Russischen Föderation Nr. 1697-r vom 16.08.2018.

[4] Konzeption zur Vorinstallation von Anwendungen, siehe: https://fas.gov.ru/news/26844.

[5] https://fas.gov.ru/news/26844.

[6] Verzeichnis der technisch anspruchsvollen Güter, bestätigt durch die Regierungsverordnung der Russischen Föderation Nr. 924 vom 10. November 2011.

[7] Einer der Verfasser des Gesetzes, O. A. Nikolajew, auf der Sitzung der Staatsduma am 5. November 2019, https://sozd.duma.gov.ru/bill/757423-7.

[8] https://www.gosuslugi.ru/help/news/2019_11_26_100_million.

[9] https://fas.gov.ru/publications/17421.

[10] https://reestr.minsvyaz.ru/reestr/.

[11] Regierungsverordnung Nr. 1236 vom 16. November 2015.

[12] https://reestr.minsvyaz.ru/reestr/69462/.

[13] https://reestr.minsvyaz.ru/reestr/65138/, https://reestr.minsvyaz.ru/reestr/65136/.

[14] https://reestr.minsvyaz.ru/reestr/96454/, https://reestr.minsvyaz.ru/reestr/103308/.

[15] Föderales Gesetz Nr. 135-FS “Über den Schutz des Wettbewerbs” vom 26.07.2006.

[16] Sache Nr. А40-240628/15, http://kad.arbitr.ru/Card/e1134b3f-b5c6-4010-a927-e891957903d7.

[17] Verordnung des Föderalen Arbitragegerichts Russlands über die Einstellung des Verfahrens in der Sache Nr. 4-19.5-1681/00-09-16 über einen administrativen Rechtsverstoß durch die Google Inc. vom 25. April 2017; Verordnung des Föderalen Arbitragegerichts Russlands über die Einstellung des Verfahrens in der Sache Nr. 4-19.5-1681/00-09-16 über einen administrativen Rechtsverstoß durch die Google Ireland vom 25. April 2017.

[18] https://fas.gov.ru/news/1953.

[19] https://www.dhs.gov/news/2017/09/13/dhs-statement-issuance-binding-operational-directive-17-01.

[20] Nationales Programm “Digitale Wirtschaft der Russischen Föderation”, bestätigt durch das Präsidium des Rats beim Präsidenten der Russischen Föderation für strategische Entwicklung und nationale Projekte, Protokoll Nr. 7 vom 04.06.2019.

[21] Gesetzesentwurf Nr. 757430-7, siehe: https://sozd.duma.gov.ru/bill/757430-7.

[22] Stellungnahme zum Entwurf des föderalen Gesetzes Nr. 757423-7 “Über die Änderung von Artikel 4 des Gesetzes der Russischen Föderation “Über den Schutz der Verbraucherrechte” (zweite Lesung).