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Ist der INF-Vertrag am Ende?

Dr. Christian WipperfürthVon

Ist der INF-Vertrag am Ende?

Washington wirft Moskau seit 2014 öffentlich eine Verletzung des Rüstungskontrollvertrags vor und hat Russland ein Ultimatum gestellt, das Anfang Februar 2019 abläuft.

Nach US-Angaben hat der Kreml seine Streitkräfte mit landgestützten Marschflugkörpern ausgestattet, deren Reichweite bis zu 2.600 km betragen soll. Derartige Systeme mit einer Reichweite zwischen 500 und 5.500 km sind nach dem 1987 abgeschlossenen INF-Vertrag jedoch verboten. Moskau leugnete einige Jahre, dass es diese Flugkörper überhaupt gebe, Anfang 2017 gestand es deren Existenz ein. Der Kreml bestreitet jedoch die von den USA angegebene Reichweite, also einen Vertragsbruch.

Aus russischer Sicht besteht ein Vertragsbruch der USA

Es seine vielmehr die USA, die den INF-Vertrag verletzen, so der Kreml, denn US-Langstreckendrohnen hätten dieselben technischen Merkmale wie verbotene Marschflugkörper. Und insbesondere könnten die Einrichtungen der Raketenabwehr in Rumänien und in Zukunft zudem in Polen auch für landgestützte Marschflugkörper genutzt werden. Diese Option werde im offiziellen US-Nuclear Posture Review vom Februar 2018 ausdrücklich erwähnt, obgleich eine derartige Nutzung gegen INF-Bestimmungen verstoße.

Nach US-Ansicht sind die russischen Vorwürfe nicht stichhaltig: Da sie an ihren Standort zurückkehren könne sei eine Drohne kein Marschflugkörper. Sie falle somit nicht unter den INF-Vertrag. Dies ist den Buchstaben des Vertrags nach tatsächlich der Fall, da es zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses vor über 30 Jahren noch keine Drohnen gab. Und die Systeme der Raketenabwehr, so Washington, seien aufgrund ihrer Software nur zur Defensive geeignet.

Im Oktober 2018 kündigte US-Präsident Trump eher am Rande auf einer Wahlkampfveranstaltung an, den INF-Vertrag aufzukündigen. Dabei hatten noch im Juli 2018 die NATO-Staaten einmütig festgestellt, der INF-Vertrag sei grundlegend für die Sicherheit Europas, darum müsse er erhalten werden. Die Ankündigung des US-Präsidenten war ein plötzlicher Kurswechsel und mit den Verbündeten nicht abgestimmt.

Gleichwohl stellten die Außenminister der NATO-Staaten am 4. Dezember einmütig fest, dass Moskau den INF-Vertrag verletze. Washington stellte Moskau daraufhin ein Ultimatum: Falls sich Russland bis Anfang Februar 2019 nicht wieder vertragskonform verhalte kündigten die USA den Vertrag auf. Immerhin erklärte die NATO auf Drängen von Berlin und Paris, eine wirksame Rüstungskontrolle als „Schlüsselelement“ der euro-atlantischen Sicherheit erhalten zu wollen und den Dialog mit Moskau zu suchen.

Wie stichhaltig sind die wechselseitigen Anschuldigungen?

Die „Bundesakademie für Sicherheitspolitik“, die dem Bundesverteidigungsministerium untersteht, schreibt: „Sowohl die US-Vorwürfe an Russland als auch die Gegenvorwürfe aus Moskau lassen sich ohne Kenntnis und Zugang zu der Geheimhaltung unterliegenden Informationen schwer verifizieren oder falsifizieren. Dies ist nur den Vertragspartnern selbst möglich.“ Es fehlten „letzte Gewissheiten“, ob Russland den Vertrag verletze.

Die „Deep Cuts Commission“, die sich aus renommierten amerikanischen, deutschen und russischen Sicherheitsexperten zusammensetzt, stellt fest: Washington habe ernsthafte Vorwürfe an die russische Adresse, umgekehrt sei dies auch der Fall. Die „Commission“ bemängelt u.a., der Westen zeige keine Bereitschaft auf die russischen Anschuldigungen einzugehen.

Zusammengefasst lautet die US-Botschaft an Russland und die NATO-Verbündeten: „Glaubt uns, dass die Raketenabwehranlagen in Rumänien nicht offensiv genutzt werden können, dem INF-Vertrag also nicht widersprechen.“ Der deutsche Experte Ulrich Kühn weist darauf hin, dass Anlagen der Abwehranlagen theoretisch auch für offensive Marschflugkörper benutzt werden könnten. „Dazu bedarf es, das hat auch die amerikanische Regierung inzwischen zugegeben, lediglich einer Änderung in der Software. Und ob die Software lediglich eine defensive Nutzung erlaubt ist nur Washington bekannt.

Den NATO-Partnern erklärt Washington: „Glaubt uns, dass die Russen den Vertrag verletzen.“ Die Bündnispartner der USA haben am 4. Dezember 2018 zwar festgestellt, dass Russland den Vertrag verletze, aber womöglich deshalb, weil sie von ihnen vor vollendete Tatsachen gestellt wurden?

Die Botschaft Russlands an den Westen wiederum lautet: „Glaubt uns, dass unsere neuen Marschflugkörper vertragskonform sind.“ – Wobei die Glaubwürdigkeit dieser Beteuerung leidet, weil es einige Jahre sogar deren Existenz geleugnet hat. – Es könnte allerdings sein, dass der Kreml die Existenz geleugnet hat, weil es sich nach seiner Auffassung letztlich nicht um neuartige Träger handelt. Nicht der Antrieb, sondern lediglich der Kopf des Marschflugkörpers seien modernisiert worden, wie Moskau betont …

Die Situation ist verfahren

Es bleiben viele Fragen offen. Wolfgang Richter formuliert es so:

„Es ist nicht hinreichend geklärt, ob und inwieweit es sich bei den wechselseitigen Vorwürfen der Vertragsverletzung um Fehleinschätzungen oder um unterschiedliche Vertragsinterpretationen handelt, die durch technische Zusatzprotokolle oder gemeinsame Erklärungen einvernehmlich entschärft werden könnten.“

Herr Richter arbeitet für die „SWP“, die aus dem Etat des Bundeskanzleramts finanziert wird.

Dan Coats, Quelle: Wikipedia

Gehen wir noch stärker ins Detail: Dan Coats (s. Foto links), der Chef aller US-Geheimdienste, erklärte am 30. November 2018:

Russland habe den Marschflugkörper bei einem ersten Mal von einer festen, bodengebundenen Abschusseinrichtung gestartet. – Dies ist INF-konform, wie auch Coats feststellte, obwohl der Flugkörper weit mehr als 500 km zurückgelegt habe. Ein solcher Abschuss ist dann, aber nur dann vertragsgemäß, wenn es sich um einen bodengebundenen Test für ein Trägersystem handelt, das see- oder luftgestützt stationiert wird. Falls  ein typengleicher Marschflugkörper jedoch bodengebunden stationiert wird verletzt dies den Vertrag. Und genau dies wirft Washington Moskau vor: „Dann testete Russland“, so Coats, „denselben Marschflugkörper mit einer Reichweite unter 500 km von einer mobilen Anlage“, die landgestützt war. Dies aber untersagt der Vertrag, was unumstritten ist – jedoch nur, falls es sich um einen typengleichen Flugkörper gehandelt haben sollte, was der Kreml jedoch bestreitet. Coats fährt fort: „Weil der fragliche Marschflugkörper zuvor über 500 km weit geflogen war halten die USA das gesamte Arsenal für eine Verletzung des Vertrags.” Die USA werfen Russland mit den unterschiedlichen Testverfahren einen absichtlichen und anhaltenden Täuschungsversuch vor.

Der oben geschilderte Sachverhalt ist der Kern der amerikanischen Vorwürfe an Russland.

Die USA gehen davon aus, der von der mobilen Anlage gestartete Marschflugkörper sei lediglich mit weniger Treibstoff ausgestattet worden, um unter der vertraglich festgeschriebenen 500 km-Grenze zu bleiben. Er sei jedoch grundsätzlich in der Lage, bis zu 2.600 km zu fliegen. Dies jedoch bestreitet Russland, denn das Treibstoffsystem der Flugkörper verbiete ein solches Vorgehen. Russland hatte einige Tage vor Coats‘ Erklärung angegeben, den USA sämtliche technischen Angaben des Marschflugkörpers, einschließlich des Treibstoffsystems, mitgeteilt zu haben. Entsprach dies den Tatsachen? Waren die Angaben hinreichend oder zumindest teils überzeugend? Wir wissen es nicht, denn Coats ging nicht darauf ein.

Pavel Podvig, einer der angesehensten russischen Experten, hält es für wahrscheinlich, dass Moskau den Vertrag technisch verletzt habe, aber der Verstoß sei nicht annähernd so schwerwiegend wie von der US-Seite dargestellt und rechtfertige keineswegs eine Vertragskündigung.

Rekapitulieren wir kurz: Sowohl die USA (Raketenabwehrsystem) als auch Russland (Marschflugkörper) behaupten, sich vertragskonform zu verhalten. Die jeweils andere Seite wird aufgefordert, dies zu glauben. Eine Bereitschaft der anderen Seite zu gestatten, die Beteuerungen zu überprüfen hat keine Seite erkennen lassen.

Der „Spiegel“ berichtete am 30. November, Washington habe den NATO-Verbündeten „erstmals Beweise“ vorgelegt und „mehrfach ungewöhnlich offen über (…) Geheimdiensterkenntnisse berichtet“. So sei den NATO-Partnern erstmals ein Satellitenfilm gezeigt worden, der die Flugbahn des nach US-Ansicht verbotenen russischen Marschflugkörpers zeigt.

Aber wäre es nicht möglich, dass es sich bei dem Film um einen seegestützten Marschflugkörper gehandelt hat, der mit Hilfe fester Startgeräte getestet wurden? In diesem nicht allzu unwahrscheinlichen Fall gäbe es keinen russischen Vertragsbruch. Vielleicht hat Washington den Vorfall falsch gedeutet?

Der Spiegel führt fort: „Zudem nannten die USA Unternehmen, die an der Entwicklung und Herstellung der verbotenen Flugkörper und Startvorrichtungen beteiligt sind.“ Diese Betriebe sind jedoch grundsätzlich seit langem bekannt. Sollte nur der Anschein erweckt werden, dass neue Informationen zur Verfügung gestellt wurden oder war dies tatsächlich der Fall? Wir wissen es nicht.

Es sind viele Fragen offen

Die Beobachter rätseln, warum der Kreml den INF-Vertrag verletzt hat bzw. verletzt haben könnte. Moskau hat bspw. erfolgreich seegestützte Mittelstreckenraketen (die der INF-Vertrag nicht verbietet) in Syrien eingesetzt. Im Gegensatz zu Washington verfügte es über diese Träger bis vor wenigen Jahren praktisch noch nicht. Zudem besitzt der Kreml ein hohes Interesse daran, den 2021 auslaufenden „Start“-Vertrag mit Washington zu verlängern, der interkontinentale Atomwaffen begrenzt. Die Verlängerung ist aber  nicht wahrscheinlich, falls die INF-Vereinbarungen ihre Gültigkeit verlieren. Warum also sollte Moskau den INF-Vertrag gefährden? – Eine  durchaus mögliche Erklärung wäre: Es gibt in Russland zweifellos Kräfte, die den INF-Vertrag seit langem ablehnen, da er für ihr Land nachteilig sei. Es ist denkbar, aber nicht wahrscheinlich, dass Moskau darum den INF-Vertrag mit Absicht gravierend verletzt.

russische Iskander (Vorläuferversion des neuen Marschflugkörpers), Quelle: structure.mil.ru

Die USA geben an, Russland halte sich nicht an den INF-Vertrag, den Washington darum kündigen werde, falls Moskau sich bis Anfang Februar 2019 nicht wieder vertragskonform verhalte. Es gibt einen weiteren, vielleicht ausschlaggebenden Grund für die USA, die Beschränkungen des INF-Vertrags abstreifen zu wollen: China. Dieses besitzt Trägersysteme, die den USA aufgrund der INF-Vereinbarungen verboten sind.

China, aber auch andere Länder, verfügen im Vergleich zu 1987, als der Vertrag abgeschlossen wurde, über deutlich mehr bzw. erstmals über Trägersysteme, die das Abkommen Washington und Moskau – und zwar lediglich diesen beiden – verbietet.

Bundesaußenminister Heiko Maas hat kürzlich bei seinem Besuch in China thematisiert den INF-Vertrag zu multilateralisieren, um ihn zu retten. Peking solle also Vertragspartner werden. Dieser Ansatz wird aus folgenden Gründen keinen Erfolg haben:

  1. 2007 ist bereits ein gemeinsamer amerikanisch-russischer Versuch in den Vereinten Nationen gescheitert, weitere Länder zum INF-Beitritt zu bewegen. Nicht nur China winkte damals ab, sondern auch Frankreich und Großbritannien. Es sieht danach aus, dass Paris und London nunmehr nicht einmal mehr ernsthaft zur Beteiligung aufgefordert werden. Warum sollte dann Peking dem Ruf folgen?
  2. Der oben bereits zitierte Wolfgang Richter weist darauf hin: Falls ein Abkommen China landgestützte INF-Systeme verböte, verlöre Peking fast seine gesamten weitreichenden Abstandswaffen. „Die USA hingegen müssten nichts aufgeben, da sie über keine landgestützten INF-Träger verfügen und sich weiterhin auf ihre globale Raketen-, Luft- und Seeüberlegenheit verlassen könnten.“ Es ist offensichtlich: Hierauf wird sich Peking nicht einlassen.
  3. Die „Bundesakademie für Sicherheitspolitik“ stellt fest: China wird sich nur dann auf ein nukleares Rüstungskontrollregime einlassen, wenn „weitere Fragen der strategischen Stabilität in Asien“ aufgegriffen werden, „etwa die nukleare Balance zwischen Indien, China und Pakistan“. Für einen solchen umfassenden Ansatz gibt es weder Anzeichen noch in absehbarer Zeit Aussichten auf Erfolg.

Welche Rolle spielt China?

Es gibt zwar Berichte, auch Moskau dränge Peking sich den INF-Vereinbarungen anzuschließen. Es ist denkbar, dass China hierzu eine gewisse Bereitschaft zeigen, zugleich aber darauf bestehen wird, dass sich auch weitere Länder anschließen. Dies würde die Aussichten auf eine multilaterale Lösung nicht verbessern, auf diese Weise könnte Peking den „Schwarzen Peter“ aber anderen zuschieben. China kann davon ausgehen, dass sich Frankreich, Großbritannien oder etwa Indien auf eine multilaterale Lösung nicht einlassen werden.

Außenminister Maas fordert nicht nur Peking zu Zugeständnissen auf, um den INF-Vertrag zu retten (ebenso wie etwa „Die Zeit“), er erklärte zudem am 8. November 2018 im Deutschen Bundestag, es solle ein neuer „sicherheitspolitischer Austausch zwischen den USA, Russland und Europa“ geschaffen werden. Ein Podium für den „sicherheitspolitischen Austausch“ gibt es aber bereits seit langem, den „NATO-Russland-Rat“. Dieser fristet ein Schattendasein, trotz der Bemühungen Berlins. Warum sollte ein neues Gremium erfolgreicher sein?

Maas möchte auch an die deutsche Initiative für die konventionelle Rüstungskontrolle von 2016 anknüpfen und die Rüstungskontrolle voranbringen. Ansatzpunkt hierfür seien die deutsche Mitgliedschaft im UN-Sicherheitsrat 2019/20 sowie eine internationalen Konferenz 2019 in Berlin.

Viele NATO-Partner lehnten und lehnen die deutsche Rüstungskontrollinitiative ab. Dies sollte kein Grund sein von ihr abzulassen, rasche Erfolge, die den INF-Vertrag retten könnten, sind aber nicht zu erwarten. Die offizielle deutsche Seite zeigt auch keine Anzeichen der Bereitschaft, auf die russischen Vorwürfe einzugehen. Berlin beschränkt sich auf einseitige Schuldzuweisungen. Will man so neue Verhandlungen anstoßen?

Moskau und Washington haben sich in den vergangenen Jahren mit Vorwürfen überzogen, aber wenig Bereitschaft gezeigt die Anschuldigungen der jeweils anderen Seite zu entkräften. Vielleicht haben beide das Interesse am INF-Vertrag verloren? Das Abkommen hat unter militärischem Aspekt in den vergangenen Jahren tatsächlich an Bedeutung verloren, da Trägersysteme, die der Vertrag nicht untersagt, beträchtlich weiterentwickelt bzw. eingeführt wurden, etwa Drohnen. Der INF-Vertrag ist aber unter politischem Aspekt von großer Bedeutung, er ist einer der letzten Rüstungskontrollverträge überhaupt. Sein Ende könnte eine Rüstungsspirale in Gang setzten, die Spannungen weiter verschärft.

Ein INF-Ende könnte auch den „Atomwaffensperrvertrag“ gefährden: Die Nuklearmächte haben sich hierbei vor 50 Jahren zur vollständigen atomaren Abrüstung verpflichtet. In der Vergangenheit gab es Abrüstungs- oder zumindest Rüstungskontrollverträge zwischen Washington und Moskau. Dies stellte Staaten vorläufig zufrieden, die besonders nachdrücklich auf der vertraglich fixierten vollständigen Abrüstung bestehen. Falls der INF-Vertrag ausläuft könnte somit auch der „Atomwaffensperrvertrag“ in eine Krise geraten.

Wie geht es weiter?

Alle fünf Jahre finden sich die Unterzeichnerstaaten des Vertrags, fast die gesamte Weltgemeinschaft, zu einer Überprüfungskonferenz zusammen. 2015 konnten sie sich trotz intensiver Verhandlungen nicht auf ein Abschlusskommuniqué einigen. 2020 steht die nächste Überprüfungskonferenz an. Falls das internationale Rüstungskontrollregime weiter erodiert, wonach es aussieht, werden sich die Spannungen verschärfen. Ägypten, Brasilien, Irland, Mexiko, Neuseeland und Süd Afrika haben sich bereits in der „New Agenda Coalition“ zusammengefunden, um die Welt kernwaffenfrei zu machen. Andere Länder könnten sich veranlasst sehen noch weiter zu gehen. einseitige Schritte unternehmen und womöglich den Vertrag in seiner Gänze in Frage zu stellen.

Wolfgang Richter hat vorgeschlagen: „Die USA und Russland könnten sich in einer politischen Erklärung zum grundlegenden Wert des INF-Vertrags bekennen und ihren Willen bekunden, seine Bestimmungen einzuhalten und offene Fragen kooperativ zu klären. Verbündete sollten in Verifikationsmaßnahmen (Satellitenüberwachung, Beobachtungsflügen und Vor-Ort-Inspektionen) eingebunden werden, um Entscheidungen auf einer gemeinsamen Faktengrundlage treffen zu können.“

Dies schrieb Richter allerdings bevor sich die NATO-Außenminister am 4. Dezember einmütig hinter die USA gestellt haben.

Auch die „Bundesakademie für Sicherheitspolitik“ schreibt: „Oberste Handlungsmaxime sollte sein, nichts unversucht zu lassen, um durch Gespräche oder Verhandlungen die Vorwürfe über Vertragsverletzungen zu erörtern und Korrekturmaßnahmen einzuleiten.“

Aber sind die Würfel seit dem NATO-Gipfel und dem Ultimatum Washingtons an Moskau nicht gefallen? Was könnte und sollte nunmehr unternommen werden?

Selbst wenn die USA Anfang Februar den INF-Vertrag kündigen sollten, da sich Russland vertragswidrig verhalte, bliebe noch ein halbes Jahr bis der Vertrag tatsächlich ausläuft. Diese Zeit könnte genutzt werden.

Deutschland muss aktiv handeln

Es gibt einige Anzeichen, die optimistisch stimmen: Ein hochrangiger Vertreter des russischen Außenministeriums erklärte am 14. Dezember 2018 die Bereitschaft, Russlands mit den USA über wechselseitige Inspektionen zu sprechen, um den INF-Vertrag zu retten. Auf amerikanischer Seite wirbt bspw. die „New York Times”, die gewöhnlich nicht mit Kritik am Kreml spart, für wechselseitige Inspektionen.

Hierfür sollte auch Deutschland offiziell eintreten. Bei der Aufforderung an andere (China, Russland, USA) etwas zu tun sollte man es aber nicht bewenden lassen:

  1. Deutschland kann nach den Regeln des Vertrags über den „Offenen Himmel“ einen Flug über den Stationierungsorten der russischen Marschflugkörper, die den INF-Vertrag verletzen sollen, beantragen. Solche Flüge können wertvolle Erkenntnisse bringen. Amerikanische, oder etwa polnische Beobachter könnten eingeladen werden daran teilzunehmen. Die Reaktionen Moskaus, Washingtons und anderer auf ein solches deutsches Vorgehen wären aufschlussreich.
  2. Außenminister Maas hat zwar eine Initiative zur Rüstungskontrollpolitik angekündigt. Deutschland sollte hierfür aber öffentlichen Druck aufbauen. Gegenwärtig unterstützen 22 Länder des OSZE-Raums die deutsche Rüstungskontrollinitiative von 2016. Hierauf kann und sollte man sich stützen.
  3. Die NATO-Außenminister haben am 4. Dezember 2018 einmütig beschlossen, den „Dialog mit Moskau“ zu suchen. Berlin sollte öffentlich aktiv werden, um diese Ankündigung, die auch eine Verpflichtung bspw. Washingtons darstellt, mit Leben zu füllen. Deutschland sollte auf ein substanzielles Treffen des NATO-Russland-Rates drängen.
  4. Deutschland war nach den USA und Russland der weltweit dritte Staat, der über sehr leistungsfähige militärische Aufklärungssatelliten verfügt. Neue, noch bessere Satelliten werden in absehbarer Zeit in Dienst gestellt. Entsprechende Bemühungen sollten aber noch deutlich verstärkt werden, um die Fähigkeit zu einer unabhängigen Lageeinschätzung zu verbessern.

Weitere Informationen zu diesem und weiteren Themen finden Sie auf www.cwipperfuerth.de

Fotoquelle

Titelbild: kremlin.ru

Dr. Christian Wipperfürth
Über den Autor

hat von 2001 bis 2004 hat Christian Wipperfürth als Assistant Professor für Internationale Beziehungen an der Universität St. Petersburg/Russland gearbeitet. Er hat sich insbesondere mit Fragen aktueller russischer Außenpolitik und den deutsch-russischen Beziehungen beschäftigt.

Seit 2005 ist er als Publizist tätig. Schwerpunkte seiner Arbeit sind die aktuelle russische Außenpolitik, die deutsch/europäisch-russischen Energiebeziehungen und die russisch-chinesischen Beziehungen.